Vorige maand werd de voorgestelde Klimaatwet behandeld in de Tweede Kamer, waarin strengere doelstellingen voor emissiereductie zijn opgenomen dan tot nu toe Europees is afgesproken. In memorie van toelichting wordt gesteld dat de bestaande Europese maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen, waaronder de handel in emissierechten (ETS), niet afdoende zijn, en dat daarom het nemen van een eigen nationale verantwoordelijkheid noodzakelijk is.

Door een eigen nationaal plan voorrang te geven op het Europees afgesproken marktsysteem voor emissiereductie, bestaat echter het gevaar dat sommige kostbare nationale maatregelen internationaal gezien averechts kunnen werken, omdat deze maatregelen niet voldoende op de internationale context zijn afgestemd.

Huidige Europese mitigatiemaatregelen

Binnen de Europese Unie wordt de uitstoot van broeikasgassen gereguleerd in de richtlijn emissiehandel (het Emission Trading System, ETS) en de beschikking inspanningsverdeling (de Effort Sharing Decision, ESD). Onder ETS vallen met name de sectoren voor industrie en de grootschalige elektriciteitsproductie, sectoren die blootgesteld zijn aan internationale concurrentie. Alle andere sectoren die hier niet bij horen vallen onder ESD, bijvoorbeeld de emissies van verkeer en de verwarming van onze huizen.

Met ETS wordt een maximum aan toegestane uitstoot binnen de gehele EU (dus niet per lidstaat) vastgesteld, dat ieder jaar met een percentage afneemt (2,2% vanaf 2021). Alle bedrijven die onder ETS vallen en broeikasgassen uitstoten moeten hun aandeel in de totaal toegestane uitstoot kopen in de vorm van emissierechten. Deze rechten kunnen ook onderling verhandeld worden. Hoe minder van deze rechten er beschikbaar zijn, en hoe meer vraag ernaar is, hoe duurder het uitstoten van broeikasgassen is, en andersom. Zo is het aan de markt om de meest efficiënte invulling van het totaal aan toegestane uitstoot te geven: koop ik een emissierecht of reduceer ik mijn uitstoot? De aangesloten sectoren zullen door dit systeem in 2020 een reductie van 21% gerealiseerd hebben sinds de invoering van het systeem in 2005, terwijl de economie is gegroeid.

Voor sectoren die vallen onder de Effort Sharing Decision is wel per lidstaat een bindende doelstelling voor emissiereductie afgesproken voor de perioden 2013-2020 en 2021-2030. Per lidstaat wordt een eerlijk deel toegewezen van de in totaal te realiseren 10% reductie in 2020 en 30% reductie in 2030, ten opzichte van 2005. Nederland heeft hiervoor een doelstelling van -16% in 2020 en -36% in 2030.

Eigenstandige verantwoordelijkheid Nederland

Een van de principes waar de Klimaatwet op leunt is dat als ieder land alleen doet wat voor zichzelf het voordeligste is, dat dan uiteindelijk alle landen nadelen zullen ondervinden. Nederland moet volgens dat principe dus een eigen verantwoordelijkheid nemen binnen het voldoende terugdringen van de mondiale uitstoot, los van wat andere landen doen. Daarnaast speelt de druk van het Urgenda-vonnis mee. Daaruit volgt dat Nederland verder wil gaan dan de tot nu toe opgestelde Europese doelstellingen voor emissiereductie. De Europese doelstellingen zullen de komende jaren overigens nog worden aangescherpt.

Voor de ESD-sectoren hoeft dit, voor wat betreft emissiereductie, internationaal geen negatieve gevolgen te hebben, omdat andere lidstaten zich nog steeds aan de eigen nationale doelstelling moeten houden. Maar voor de ETS-sectoren, waarbij de reductiedoelstelling niet per lidstaat maar voor de EU als geheel is vastgelegd, kunnen aanvullende nationale reductiemaatregelen ervoor zorgen dat de uitstoot zich slechts naar elders verplaatst. Als er in Nederland namelijk een fabriek overstapt op duurzame productie, zullen de CO2 uitstoot-rechten van deze fabriek weer in omloop komen worden opgekocht door buitenlandse fabrieken die nog geen verduurzaming toepassen.

Door dit laatste kunnen de maatschappelijke kosten voor de aanvullende maatregelen voor de ETS-sectoren lastiger zijn te verantwoorden, wanneer dit geen aantoonbaar positief effect heeft op de Europese CO2 uitstoot en daarmee op klimaatverandering.

Er wordt namelijk geen rekening gehouden met de mogelijke verschillen per land in de efficiëntie van de benutting van de toegestane hoeveelheid uitstoot. Als een energiecentrale in Nederland meer energie kan opwekken dan een buitenlandse centrale, met dezelfde hoeveelheid uitstoot, dan is sluiting van de Nederlandse centrale in plaats van de buitenlandse een inefficiënte wijze om de energietransitie vorm te geven. Onder het ETS-systeem zouden juist de meest inefficiënte methodes automatisch als eerste moeten afvallen. Voor de Klimaatwet wordt beargumenteerd dat er toch extra maatregelen nodig zijn in de ETS sector, omdat de eigen strengere doelstellingen niet in hun geheel op alleen de EDS sector afgewenteld kunnen worden.

Nationale aanpak voor een internationaal akkoord

Hoewel in de toelichting op de wet wordt genoemd dat internationale ontwikkelingen hun weerslag kunnen hebben op het benodigde nationale transitiepad, en dat het de voorkeur heeft om de doelen van Parijs te halen middels Europees beleid voor de ETS sector, wordt desondanks gekozen voor een uitsluitend nationale context. Men moet zich vervolgens binnen de EU inzetten voor een strenger emissiehandelssysteem. Voorgestelde amendementen waarin onder andere werd geopperd om de Europese context meer te laten meespelen in de Klimaatwet werden afgelopen december afgewezen.

Klimaatverandering is een mondiaal probleem, alle maatregelen, nationaal of internationaal, moeten een aantoonbare bijdrage leveren aan de oplossing daarvan, om ze te kunnen verantwoorden, zeker als de maatregelen hoge kosten voor Nederland met zich meebrengen. Maatregelen moeten dan ook in internationale context worden bezien.