Vervroegd sluiten kolencentrales zonder compensatie, rechtvaardig of niet?

Op 18 april werd begonnen met de schriftelijke vragenronde over de wet die het gebruik van kolen voor elektriciteit geleidelijk zal verbieden (‘Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie’, ingediend op 19 maart 2019). De wet geldt als een middel om aan de verschillende klimaatdoelstellingen te voldoen, omdat het voor een binnenlandse afname van de uitstoot van broeikasgassen zorgt.

Een belangrijk vraagstuk rondom de wet is of men de eigenaren van de kolencentrales financieel zou moeten compenseren voor de misgelopen inkomsten en extra gemaakte kosten. Drie van de vijf Nederlandse kolencentrales zijn pas een paar jaar geleden geopend, volgens de wet mogen zij echter vanaf 2030 geen gebruik meer maken van kolen. Als zij hierdoor moeten sluiten, is er mogelijk onvoldoende tijd geweest om de gemaakte investeringen terug te verdienen, terwijl de centrales destijds juist mede op verzoek van de overheid zijn gebouwd. Naast het feit dat de wet financiële consequenties heeft voor de betrokkenen van de kolencentrales, wordt ook het algemene investeringsklimaat negatief beïnvloed.

kolencentrales

Inmenging in het eigendomsrecht

De kolencentrales zijn geen publiek bezit, maar in handen van commerciële bedrijven. Hoewel met deze wet het bezit van de centrales niet wordt ontnomen, worden de bedrijven in het gebruik van deze centrales wel zeer beperkt in hun mogelijkheden. Daarmee is er sprake van inmenging in het eigendomsrecht van de exploitanten zoals bedoeld in het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM, art. 1 EP). In de toelichting van de wet wordt gemotiveerd dat het hierbij gaat om ‘regulering van eigendom’. Dat mag een overheid doen zolang het legaal, legitiem en evenredig is.

Aan de eerste voorwaarde wordt ‘eenvoudig’ voldaan: zodra het in de wet wordt opgenomen is het legaal. De maatregel is legitiem als het een zwaarwegend algemeen belang dient, en er geen andere maatregelen zijn die hetzelfde effect hebben maar minder ingrijpend zijn. De klimaatverandering en de daarop gebaseerde (inter)nationale afspraken en uitspraken geven zonder twijfel een zwaarwegend belang aan het doel van deze wet. In de toelichting wordt bovendien gesteld dat er geen minder ingrijpende maatregelen bekend zijn die voor een vergelijkbare reductie in uitstoot kunnen zorgen.

Dan blijft de voorwaarde over dat de wet evenredig moet zijn. Hiermee wordt bedoeld dat er een eerlijke balans (‘fair balance’) moet zijn tussen de algemene belangen en de belangen van de getroffen partijen. Over deze fair balance verschillen de overheid en de exploitanten van mening.

Maatregelen 20 jaar eerder dan verwacht

De overheid stelt dat er geen financiële compensatie nodig is om deze eerlijke balans te bereiken, omdat de exploitanten reeds lange tijd hadden kunnen weten dat de uitstoot gereduceerd zou moeten worden, de centrales niet hoeven te sluiten maar op een andere brandstof kunnen overstappen, en hier een bepaalde tijd voor krijgen om dit laatste te realiseren. Daarnaast is er een clausule voorzien die compensatie voor exploitanten mogelijk maakt als die onevenredig harder worden geraakt dan de rest. Tot slot wordt gesteld dat het rechtvaardig is dat de veroorzaker van de uitstoot de kosten voor reductie op zich neemt (‘de vervuiler betaalt’) en dat er eerder reeds via subsidies veel geld is bijgedragen om de overstap naar biomassa mogelijk te maken.

Dat de uitstoot op termijn gereduceerd zou moeten worden was inderdaad bekend bij de exploitanten, voor de modernste drie centrales was deze termijn echter langer verwacht. In 2005 werd in het Energierapport (download hier het pdf-bestand) gesproken van het CO2-vrij maken van de centrales in 2050, twintig jaar later dan de huidige deadline. Dit is de termijn geweest waarmee de verschillende exploitanten rekening hielden bij de realisatie van de drie nieuwste kolencentrales.

Een ander belangrijk argument van de overheid is dat men in de gelegenheid wordt gesteld om over te stappen op biomassa. Een overstap naar 100% biomassa is op dit moment echter een technologisch ingewikkeld en economisch zeer onaantrekkelijk alternatief. De SDE+ subsidies die de huidige bijstook mogelijk maken houden (na een bijdrage te hebben geleverd aan de doelstellingen uit het Energieakkoord) na afloop van de subsidieperiode (8 jaar) op. De overheid onderkent verder in de toelichting dat de huidige verwachting is dat er een schaarste zal ontstaan op de biomassamarkt, omdat er voor veel toepassingen naar biomassa wordt gekeken als oplossing terwijl het aanbod niet ongelimiteerd kan meegroeien. In het concept-Klimaatakkoord wordt op lange termijn voorkeur gegeven aan andere toepassingen van biomassa dan voor elektriciteit. Ook het PBL heeft in haar berekeningen biomassa niet meegenomen voor elektriciteitsproductie, omdat dit wegens de relatief hoge kosten van biomassa niet reëel is.

In de toelichting van de wet staat dat de huidige regulering zonder compensatie eerlijk is, omdat biomassa door nieuwe ontwikkelingen mogelijk binnen bepaalde tijd economisch haalbaar zal zijn. Tegelijkertijd staat er dat de ontwikkelingen van het aanbod en de prijs van biomassa niet exact te voorspellen zijn, waardoor het overstappen naar biomassa geen zeker alternatief is.

Investeringsovereenkomsten worden opgeheven

Het eigendom van de exploitanten wordt niet alleen beschermd door het EVRM, maar ook door het Verdrag inzake het Energiehandvest (ECT). Dit is een multilateraal verdrag dat investeerders in energie in verschillende landen bescherming van hun investeringen biedt. Deze bescherming wordt dit jaar echter voor een groot deel ontmanteld. Als gevolg van een uitspraak door het Europese Hof (in het Achmea-arrest) hebben 22 lidstaten, waaronder Nederland, begin dit jaar besloten om alle intra-EU investeringsovereenkomsten uiterlijk 6 december 2019 op te zeggen. Dit geldt ook voor het ECT. Dergelijke verdragen zouden niet verenigbaar zijn met het Unierecht. Daarmee kunnen alleen nog investeerders uit enkele landen zich hierop beroepen. Er vindt dan een vergelijkbare toetsing plaats als onder het EVRM.

Hoewel de wet dit niet voorschrijft, is de kans groot dat de drie zeer nieuwe kolencentrales eind 2029 moeten sluiten wegens het ontbreken van rendabele alternatieven. Het is de vraag wat de consequenties zullen zijn voor het investeringsklimaat in Nederland, wanneer hier geen compensatie tegenover staat. De volgende keer dat er geïnvesteerd moet worden in grote projecten of fabrieken, zullen investeerders twijfelen over de consistentie van het Nederlandse overheidsbeleid. Dit terwijl de energietransitie juist vraagt om veel nieuwe investeringen in grootschalige opwek en conversie van energie. Los van juridische discussies over de technische juistheid van de ‘kolenwet’ is dat misschien al voldoende reden om de eigenaren toch op een fatsoenlijke manier te compenseren.

 

Geef een reactie