Vorige maand publiceerde onderzoeksbureau CE Delft de resultaten van een onderzoek naar de sluiting van drie extra kolencentrales voor 2020, naast de Hemwegcentrale. Snellere sluiting ten opzichte van het huidige wetsvoorstel (verbod op gebruik kolen na 2029) zou het mogelijk maken om te voldoen aan het Urgenda-vonnis. Wel zou dit betekenen dat de exploitanten ongeveer €2 miljard aan netto-opbrengsten mislopen, die zij onder de huidige plannen in de periode 2020-2029 wel verdiend zouden hebben.

Waar de overheid stelt dat bij het verbod op kolen na 2029 geen nadeelcompensatie gegeven hoeft te worden, zou dit bij sluiting in 2020 lastiger zijn te verdedigen. Een belangrijk argument om onder het huidige wetsvoorstel geen compensatie te geven is de geboden overgangsperiode, waarin de kolencentrales nog geld opleveren (‘compensatie in natura’) en kunnen overstappen op een andere brandstof. Zonder deze overgangsperiode worden niet alleen de door CE Delft genoemde opbrengsten misgelopen, het wegvallen van de mogelijkheid om over te stappen op een andere brandstof betekent waarschijnlijk dat ook de gederfde inkomsten van na 2029 meegeteld zouden moeten worden.

Gevolgen sluiting kolencentrales in 2020

Begin dit jaar bleek uit een raming door het Planbureau voor de Leefomgeving dat enkele belangrijke doelstellingen voor emissiereductie en duurzame energie voor 2020 waarschijnlijk niet gehaald gaan worden. Hieronder valt ook de 25% CO2-uitstootreductie in 2020 ten opzichte van 1990 uit het Urgenda-vonnis, dit percentage blijft steken op ongeveer 21%. De maatschappelijke organisaties Greenpeace, Natuur & Milieu en het Longfonds hebben daarom door CE Delft laten onderzoeken of dit doel met het voor 2020 sluiten van de drie nieuwste kolencentrales alsnog haalbaar is.

CE Delft concludeerde dat dit inderdaad zou leiden tot de nog benodigde 9 megaton CO2-reductie per jaar. Internationaal valt deze reductie lager uit, door een toename van vervuilende elektriciteitsopwekking in het buitenland wordt er in Europa als geheel maar 4-6 megaton bespaard. De impact op de energierekening zou beperkt blijven tot een kleine stijging, en de leveringszekerheid zou dankzij de Nederlandse gascentrales gegarandeerd blijven. Dit laatste werd later echter door minister Wiebes tegengesproken, het zou tot wel twee jaar kunnen duren voordat uitgeschakelde gascentrales weer operationeel zijn.

Door de vervroegde sluiting zouden de exploitanten ongeveer €2 miljard aan netto-opbrengsten mislopen. De overheid bespaart daar tegenover €1,2 miljard aan subsidie voor de biomassa bijstook. De mogelijke conclusie dat eventuele compensatie bij sluiting in 2020 de overheid ‘slechts’ €800 miljoen extra zou kosten, is echter te simpel.

Recht op nadeelcompensatie

De ‘Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie’ die momenteel wordt behandeld, verbiedt het gebruik van kolen voor de drie nieuwste kolencentrales na 2029. Het reguleren van particulier eigendom is alleen toegestaan als er onder andere een eerlijke balans bestaat tussen het algemene belang en de belangen van de getroffenen. Volgens de exploitanten is dit zonder nadeelcompensatie niet het geval. De overheid stelt dat geen compensatie gegeven hoeft te worden omdat er onder andere sprake is van een overgangsperiode, waarbinnen de kolencentrales nog elektriciteit kunnen verkopen en uiteindelijk kunnen overstappen op een andere brandstof. Bij een vervroegde sluiting in 2020 is er geen sprake meer van een overgangsperiode en valt een voornaam argument voor de eerlijke balans weg. Mede daarom wordt aan de Hemwegcentrale, die in 2020 sluit, wel compensatie verstrekt.

Als nadeelcompensatie gerechtvaardigd is, gaat het door CE Delft berekende schadebedrag van €2 miljard mogelijk over een te korte periode. CE Delft heeft alleen de geleden schade bij vervroegde sluiting ten opzichte van 2029 berekend. Het staat nog niet vast of de exploitanten geen recht hebben op compensatie voor de periode na 2029, zoals in een interview met voormalig minister Brinkhorst wordt gesteld. Wanneer bij sluiting in 2020 de mogelijkheid wegvalt om over te stappen op een alternatieve brandstof, wordt het nog aannemelijker dat de gederfde inkomsten van na 2029 ook mee zullen tellen bij een eventuele compensatie.

Berekening schadebedrag

Bij de berekening van de geleden schade door de exploitanten, heeft CE Delft een afbakening gemaakt waarin niet alle mogelijke kosten en baten zijn meegenomen. Om die reden is het bedrag van €2 miljard vooral een indicatie van ordegrootte, niet een exact bedrag. Meegenomen zijn: brandstofkosten, onderhouds- en beheerkosten, opstartkosten, CO2-kosten en opbrengsten uit de verkoop van elektriciteit. De extra kosten die vervroegde sluiting met zich meebrengen evenals de hogere waarde die onderdelen van de centrale dan mogelijk nog hebben zijn niet meegenomen. Ook zijn diverse organisatorische en juridische kosten bij sluiting niet meegerekend, evenals mogelijke extra inkomsten uit gascentrales.

Tot slot zijn ook de investeringen die zijn gedaan voor het bouwen van de kolencentrales niet meegerekend, omdat dit verzonken kosten zijn die niet veranderen met het sluitingsmoment. Omdat de drie nieuwste centrales pas in 2015-2016 zijn voltooid, zou sluiting in 2020 een dusdanig korte periode zijn dat deze kosten wel zeer relevant zijn voor de exploitanten. Bij bespreking van eventuele nadeelcompensatie zouden deze kosten waarschijnlijk wel worden ingebracht, zeker omdat deze kolencentrales er juist zijn gekomen op verzoek van de overheid.

Urgenda-doel dichterbij, EU-doelstelling juist verder weg

Overigens zou een sluiting in 2020 van de drie kolencentrales weliswaar de doelstelling van het Urgenda-vonnis dichterbij halen, maar de EU-doelstelling van 14% hernieuwbare energie in 2020 zou juist verder weg raken. Nu wordt er biomassa meegestookt in een aantal van deze centrales, goed voor 0,6%-punt van het totale aandeel hernieuwbare energie. Bij het wegvallen van de bijstook wordt daarom in 2020 11,7% hernieuwbaar behaald in plaats van 12,3%.

Als de conclusies van het onderzoek door CE Delft leiden tot nieuw overheidsbeleid, dan zal dit gevolgen hebben voor het huidige compensatievraagstuk. Niet alleen valt een belangrijk argument van de overheid voor de eerlijke balans weg door het ontbreken van een overgangsperiode, ook zullen de gederfde inkomsten van na 2029 waarschijnlijk bovenop het door CE Delft berekende bedrag wordt geteld. Tezamen met het wegvallen van een aandeel hernieuwbare energie, valt daarom te bezien of men de huidige plannen zal wijzigen.